各位来宾，下午好！受房协的邀请，给大家介绍一下我国当前土地宏观调控的一些政策内容。大家都知道现在党中央国务院把土地和金融作为经济社会发展宏观调控的重要手段来对待。中央为什么要把土地作为宏观调控的手段？我想把这一段情况给大家回顾一下。

从90年代后期，我们国家经济发展速度都是比较快的，而且经济总量越来越大。这样在我们坚持发展是第一要务这样一个要求下，各地铆足劲在发展经济。那么在发展当中，大家追求经济速度的快速增长，这是各地各级政府首要的目标。一个快速度的增长，就带来用地量过大，但是履行土地审批手续需要一个过程。同时我们在决策上项目的时候，往往是一拍板马上就要动工，恐怕这是主要的概念。所以在地方上项目用地的时候，带来大量的未批先用这个现象。银行的资金有时候有的银行有充足的资金贷不出去，有项目不贷，所以在土地的问题上，在金融的问题上，都是比较好解决的问题，成了地方发展经济的两个主要因素，推动快速发展的主要因素。

因此大家都在攀比上更多的项目，所以有很多都是重复建设。有一些产业上的项目，健全以后就是它市场萎缩的时候，对我们经济发展的健康状况有很大的影响。据我们统计资料显示，在过去10年当中，我们耕地减少了1亿多亩，我们发展经济肯定是要发展，但是大量的占用耕地，这也是不允许的。所以在中央了解这个情况以后，感觉到我们的粮食安全，不能因为我们快速经济增长，给我们粮食安全构成威胁，中国人经补助这样的威胁。我们在座年纪大一点的可能都经历过1960年时期的粮食困难时期，那个时期我们很多人饿着肚皮，这还是比较轻的，有很多人是饿死了。我家是安徽的，当时那个情景我们是历历在目的，因为没有粮食吃饿死了很多人。

那个年代，我想社会的治安非常好，大家的思想没有那么复杂，尽管是饿着肚皮，但是社会没有产生动荡。如果现在或者是未来某个时候，发生这样一个粮食困难的时候，出现这样一个情况，不敢想象我们的社会不动荡。因此，粮食安全对我们整个经济的发展，对我们的社会稳定，对我们中华民族子子孙孙的持续发展是有决定性的作用。如果我们在发展是第一要务这样一个号召下，大家只顾发展，不顾保护耕地，势必会带来这样一个粮食安全的危险。从10年的情况总结来看，1亿多亩的耕地被占用，按照这样一个速度，我们经济总量还得增长，这样占下去，不要说再过10年，再过5年，我们的粮食就存在严重的问题。

经济快速发展是以牺牲大量耕地为代价或者是土地资源为代价来换取我们GDP的增长，这个问题绝不是危言耸听。所以中央果断决定要把土地作为宏观调控的重要手段来对待，不能大量占用耕地，从占用耕地这个角度来讲，耕地占用量太大。从实际利用土地资源这个角度来讲，利用的效果也很不好，可以说是走了一个粗放应对的路子。通常大家讲的修宽马路、修大广场，建很多别墅，建低密度住宅成了时尚，建大套住宅成了时尚。我想对这些问题，大家通常看到的这些问题，有一些从它的本来面目来讲并不是一个什么不好的事，但是和我们国家土地资源状况，和我们土地国情结合起来考虑，这就是问题了。比如说别墅好不好？它本身我认为也是好的。低密度住宅好不好？我认为也好。如果我们有足够的统计资源支撑我们去建立这些别墅，建这些低密度住宅，我想大家能够在这样一个环境生活是很如意的。但是我们没有那么多土地资源支撑，就不能搞这些东西，我认为并不是它本身不好。这就是从房地产开发这一块来讲，我们大量的别墅项目，大量的低密度住宅项目需要调控。

从我们的基础设施方面来讲，也有很多土地提前消费，而且多用了很多地。比如说我们的高速公路，有一些地方这些年大量的上高速公路项目，上下四车道的高速公路，平均1公里是100亩地，我们这样快速的上这些项目，当然一方面对经济发展有一定的好处，但是确确实实也有一些地方，高速路建起来以后没有几辆车跑，这种现象还是占相当大的比例。这就说明我们这些地方，提前修建了很多高速公路，量太大，提前消耗了很多土地资源。同时修高速公路因为要减少投资，专门挑那些地势平坦的粮田，所以多占了很多的耕地。有一些地方为了节省工程投资，靠挖取周边的土来抬高路基，路基一抬高，坡度一放缓，又多占了很多的耕地。所以在类似的情况下，不仅仅是公路，我们也有铁路，也有机场，也有港口，我们有很多机场建起来以后，没有几家飞机起降，这个现象也是普遍的，我们有很多港口建立起来，它的设计吞吐量远远大于实际的吞吐量，大概是10—20倍之差。所以基础设施建设方面，我们也提前消耗了很多的土地，也有自身设计标准不够节约的问题。

我们农村同样也有这样的问题，农村在经济社会发展过程当中，相当多的农民只要是有一点钱他就盖房子，特别是经济发达地区农民的房子一个一个像竹笋一样拔地而起，缺少规划，多占了很多土地。我们全国农村按照农业人口来算，人均达到270多平方米的建设用地，所以从过去的10年发展来看，我们在土地方面反映出来的问题，一个是违法用地非常严重，一个是粗放用地非常严重。这两个问题使我们在国土资源管理方面，实际上也是我们经济社会发展当中暴露出来的问题。所以中央根据这样一个情况，十六大以后国务院采取果断措施，要加强土地的管理。

加强土地的管理，严格地讲是从2003年开始，采取什么样的措施？首先是清理整顿土地市场。清理整顿土地市场重点有四项内容。第一是检查是否突破土地利用总体规划，也就是土地利用总体规划的执行情况如何；第二就是违法占地的情况；第三就是对经营性用地有没有实行招标拍卖、挂牌出让；第四就是清理开发区的设立和用地，主要是这四项内容。经过一年多的清理整顿，我们发现突破土地利用规划用地的每个省、每个市、每个县都有；违法用地的也是每个省、每个市、每个县都有；经营性用地多数地区没有实行招标拍卖方式供应；开发区全国统计数据各个省都不同名目设立开发区，各级政府都设立开发区，有一些开发区规划用地面积比它现有的城市面积还要大，有个省在未来规划用地当中比它现有城市建设用地面积加起来还要大几倍。如果不限制，不清理整顿这样一些盲目的规划用地，用不了几年我们大多数耕地就要被硬化，所以经过将近两年的清理整顿，各地靠牺牲耕地来谋发展这样一个势头得到了一定的控制，一定的遏制，但是从大家的认识上，还并没有扭转，总是认为我们发展是硬道理，发展是第一要务。

发展是硬道理，发展是第一要务这是对的，也是中央提出来的。但是怎么样发展，怎么样用好我们的土地这个问题研究得并不多，包括我们中央的部门也研究得不多。所以中国如果继续发展，这是既定的方针，今后还是要继续发展，我们必须找出既保证发展，又好又快的发展，又要解决土地资源短缺的这样一个问题，这就给我们提出了一个研究课题。针对这个情况，我们怎么样提出一个什么样的路子，不发展没有出路，但是怎么样发展这是很关键的问题。所以，经过我们研究，只有走节约用地这一条路来谋求我们的发展，来谋求保护好我们的耕地。这就是我们要认真贯彻落实科学发展观，结合我们的实际工作，要研究出一些措施。所以在清理整顿过程当中，我们也就是在研究探讨如何保障经济社会发展用地的过程。

这几年通过广泛的征求大家的意见和分析现有的情况，中央一开始提出金融、土地参与宏观调控，在去年以来一直是提把土地和金融作为闸门进行经济的宏观调控的重要手段，而不是一个仅仅参与的问题。所以从一开始讲参与，国土资源部对这个事也是认识不足，但是慢慢理解体会到中央决定这一项决策，感觉到在我们国家要土地供应作为闸门，来调控经济的过快现象，重复建设这个问题是一个非常重要的手段。所以各界对这个问题认识上还有一些不理解，通常都是用金融、财政、货币这样一些政策来调控经济，我们国家怎么会把土地作为手段来进行调控，这也是中国的特殊性。

这几年国务院出台了一系列的文件，加强土地管理。2004年出台了国务院28号文件，就是深化改革严格土地管理；2006年国务院又出台的31号文件，又对加强土地管理做了进一步的规定。按照这两个文件的规定，国土资源部以及相关的部门，比如说财政部、发改委等等一些部门，都相应的出台了一些配套的文件。这些政策出台主要的精神有这样几个内容。

第一，从土地上讲要实行总量控制。总量控制怎么控制？首先要用土地利用总体规划控制各项用地的范围，用地的总量。比如说对城市发展的规模，要在土地利用规划范围之内；比如说对高速公路，对铁路等等一些大型的基础设施项目，也要纳入土地利用规划，包括我们开发区，都要纳入土地利用规划。这样才能保障我们未来用多少地，能够从总量上得到控制。从总量上控制的前提下，我们每年占用多少农用地搞建设，那就要靠年度计划来控制新增的建设用地。我们从总量上要靠土地利用规划的范围、总量来约束，从年度上讲要靠计划指标，也就是农用地转为建设用地指标来进行控制，这是讲总量控制。从供地的具体政策来说也有具体的内容。比如说我们国家有产业目录，就是哪些产业是鼓励的，哪些产业是要受到限制的，哪些产业是要禁止的，这有产业目录。

根据产业目录这样一个导向，我们也制订了供地目录，就是从产业政策导向上来讲，对鼓励的、限制的、禁止的都做了规定。从土地供应这个环节来讲，我们就要依据产业目录要配套相应的供地目录，这都已经出台了。同时我们对经营性用地，对非经营性用地，和行业规定的特殊用地，允许划拨供地的原来的划拨目录又重新进行了调整，缩小的划拨用地的范围，细化了划拨目录的内容。所以在座可能有很多从事房地产开发行业的老总，就房地产开发这一块来讲，从供地这个环节来讲，从供地目录当中明确规定停止对别墅类项目的供地，属于禁止类的，还包括高尔夫球场用地。限制类的来讲要限制低密度住宅供地，但是我们现在很遗憾，我们到处都可以看到别墅的广告，这是两种手段。

第三种手段是归到经济手段，经济手段具体讲有这么几个内容。一个是提高新增建设用地有偿使用费的标准，按照法律的规定新增建设用地要收取有偿使用费，这个有偿使用费在1998年修订的《土地管理法》当中做了明确的规定。1999年1月1日实施的同时，我们就出台了《收费的标准》，这个标准全国是分15个等，1等地1平方米70块钱，第15等地1平方米大概是5块钱。这一次调整这个标准，是翻了一番，也就是说1等地是140块钱，第15等地1平方米是10块钱，这是第一项内容。

第二，就是提高征用农民集体土地补偿表。我们通常在征用农民集体土地当中，我们有一些地方政府发文件，比如说修高速公路或者是修什么路，一亩地是2000元从农民手里拿来，或者还有一些公路是钓鱼项目，中央拿一部分，地方补偿一部分，大家都有一个愿望，要想富先修路，就满口答应，答应给钱，然后到市里面层层都说经过哪，哪征地包干，到了市里、县里、乡里面，钱从哪里来？特别是经济欠发达地区钱从哪来？最后就是给农民打白条。即便承诺一亩地给2000元，实际上这2000元也不能到位，以牺牲农民为代价来搞发展。

所以按照新的规定，征用农民集体土地，征用标准一个是全国要统一标准；第二就是标准要提高，对被征地失地的农民纳入社会保障体系，要提供就业的岗位，要解决他们的后顾之忧，要不低于当地同等其他农民的生活水平。第三提高耕地占用税的标准，我们占用耕地要交耕地占用税，耕地占用税标准也相应的提高。第四是提高征用耕地补偿费用，法律规定占用耕地占一亩补一亩，过去各地都有一个标准，各地不一样，下一步我们还要考虑全国统一标准，避免各地自己作主，补偿费用有很多地偏低方，提高补偿的标准。第五是工业用地竞相压价的问题。

我们在很多地方，就是因为招商引资，都想把项目引到自己的区域内落地，于是就出现了僧多粥少的状况，大家就采取压低地价的办法来招揽项目。在这里面我们主要是有一些华人的企业最喜欢干的事，我们恰恰上这个圈套，欧美国家一些企业一般不讲这个，尤其是我们华人，最喜欢钻这个空子。所以出现很多地方竞相压低工业地价，甚至于倒贴这种现象，只要你来我什么都不要，我还给你补贴。反过来以后争农民的地，克扣农民，同时也把纳税人的钱也补贴给他们。财政补贴，财政的钱从哪里来？纳税人纳税来的，严格地说我们全民都有份的。所以整顿工业用地竞相压价的问题，主要是出台了工业用地最低价标准，这个标准全国也分了15个等。按照现在15个等，1等地每平方米是840元钱，实际上这一次整顿最低价标准基本上是保本，也就是通过征地，付给农民的征地补偿费，加上土地开发，达到几通一平这样的状况，也就是一个保本的钱，少数地区还达不到保本的要求。在工业用地上，我们还没有下很大的决心来把工业地价搞得很高，所以各地也都认帐。

这是从经济手段上来讲，主要采取这样一些措施，这些措施有的是提高，有的是规范，让该付出的付出，不能像过去那样该交的不交，我们过去在新增建设有偿使用费的方面，我们有一些地方政府除了给中央上缴中央30%应付了以外，省里面的70%基本上就不出了。现在在我们实际交纳过程当中也采取了一些控制手段，必须先入库。还有法律措施，法律措施主要是要依法查处违法案件。这些年我们查处了一批大案、要案，众所周知的江苏钢材项目，河南郑州的大学城项目，广东的等等大的违法案件查处。

法律措施另外一项就是我们完善了土地出让的规则。就是招标、拍卖、挂牌出让经营性用地，过去我们出台了《办法》，各地通过这些以后，感觉到有一些地方不具体，有的地方还有空子可钻，通过大量调研以后，我们又进一步研究出台了招标、拍卖、挂牌出让的规则，在网上都有公布，大家可以在网上查，所以这些情况我们又进行了一些法规的补充。另外也是一项法律措施，就是在这些年当中，我们也做了大量的推动《物权法》出台的工作。刚刚公布的《物权法》，我想大家可能都看过了，这里面涉及到我们房地产，涉及到我们很多家庭物权的法律规定。所以这对于我们进一步加强宏观调控提供了更多的法律、法规政策依据。

还有行政措施。我们行政措施主要是规范土地收益管理制度，国务院发100号文件，2006年发的文件，也就是规范土地收益管理制度，完全实行土地收益收支两条线这样的制度，我想各位在房地产开发过程当中，肯定是要按照这个规定来做的。我们现在正在为国务院起草关于节约用地的文件，这个文件已经几次征求相关部门的意见，现在国办秘书局直接牵头抓这个事。我们刚才说到要走节约的路子，我们节约用地怎么节约？涉及面很广，需要相关部门共同努力来做好这件事，这个文件正在起草，现在已经征求各部门意见好几轮了，我想今年年内肯定是要出台的，节约用地的问题，刻不容缓。

所以从宏观调控这些措施来看，主要目标我认为是应该要实现三个这样的：一是要通过这些手段和措施，要适度控制经济发展的速度，按照中央讲的，要使我们经济又好又快的发展这样一个目标，实际上怎么好，怎么快，前面讲的这些手段、目标，对于我们经济来讲，要调整产业结构，调整产业结构里面包含两层意思。一个是就一、二、三产来讲，这个产业结构的调整，我们对东部地区、发达地区各方面用地的价格标准都大大提高，目的就是要控制它一般性的工业项目落地，一般的加工工业要转移出去，这是属于工业门内的结构调整。当这些一般的加工制造业调整走了以后，东部地区现在我感觉他们还没有意识到一、二、三产业的结构调整。发达地区应该注重三产的发展，而不是在二产上面做很大很大的文章来发展。所以从中央调控的目标来看，我理解是东部发达地区要从二产升级到三产，为什么我们东部很多发达地区城市的工业用地占整个城市建设用地50%左右，全世界都没有这样的情况，结构上严重不合理。这要逐步通过一些措施，要实现这样一个结构调整。

第二方面我认为通过宏观调控，要达到经济与社会逐步实现对称的发展。就现实情况来看，我们经济发展比较快，但是社会事业的发展还不匹配，落后了，社会事业发展落后于经济发展，要通过一些措施，使经济和社会的发展逐步对称起来。

第三个体会我感觉是要实现在保住粮食安全生产的前提下，经济和社会的又好又快发展这样一个目标，我体会就是通过这些措施，要实现这样一些主要的目标。最后根据现在宏观调控的这样一些要求，这样一些措施，我想我们政府各个部门，政府与企业之间都应该共同努力，按照宏观调控这样一些政策措施，来共同实现我们的目标，因此我们必须首先在认识上有所转变，观念上有所创新，要改革现有的一些不实的制度和标准，要调整一些利益的格局。所谓制度我感觉到目前我们仍然处在很多方面是沿用计划经济时代的一些行政审批制度，不太适应，有的是完全不适应市场经济的要求，还在大量审批一些事项。

所谓标准，就是我们讲到要节约用地，但是实际上我们现在粗放用地它也是有根据的，根据什么？我们各行各业都有规划，都有它的设计规范，设计技术标准，可是这些规范，这些标准特别是工业门类，都是参照原苏联的标准搞的，人家根本就不考虑用地的问题，当然我们用也没有什么问题。但是经过几十年的发展，我们经济总量这么大，人口这么多，土地这么紧张，再继续用这个标准那就不行了，可是我们项目一上，设计是按照人家的标准设计的，我们标准不改，我们设计怎么设计，设计出来，施工图纸出来，到国土部门申请要节约土地那怎么行，已经晚了，所以我觉得设计规划开始是节约用地的源头，必须从源头抓起，我想这将会对相关部门提出要求。

还有调整利益格局的问题，我们已经出台一些经济措施，但是还不够，还是针对当前突出的问题提出来的，如果从根本上，或者从长远来讲解决这一问题应该比较系统的研究出台我们的税制。比如说不动产税制，世界普遍采取的一种税制在我们国家目前还没有实行，因此大家占有土地，不管多高的价格，拿到手过几年肯定升值，不管怎么样，我现在买的房未来就要升值。但是如果有不动产税这样一个税制出台，在保有环节上你要付出代价，资源者就得考虑我负担得起还是负担得不起，合算还是不合算。等等这样一些利益机制，我们还要通过财税体制的改革才能解决。

所以我们未来的任务非常重，我们也希望大家共同努力，共同研究，解决这个问题，为了一个共同的目标来在各自的岗位上做好工作，我想今天就给大家介绍这么多，谢谢大家！

束可欣：国土资源部土地利用司司长