时下社会上谈论很多的一个话题是创新，发展创意产业。这对于房地产企业而言是产品创新、技术创新、思想与观念创新等，对于政府而言应该是制度创新。中国房地产业目前的情况是制度创新远远落后于实践需要，长效的、有效的制度供给严重不足，而短视的、甚至无效的制度则供应过多。

　　在国民经济的各个行业中，与房地产业有关的法律规章是最多的。除了国家级的法规制度外，各地方也制定了许许多多的相关条文。这些法律制度和条文对于规范房地产市场行为，促进房地产市场的发展起到了一定作用。然而，许多法律制度已严重脱离实际，缺乏针对性，起不到应有的作用，此外，还存在国家法律法规与地方的规章制度相冲突的现象。由于房地产涉及到的管理部门和相关行业较多，国家和地方的行业管理部门也出台了许多规章，相互之间缺乏协调和衔接，甚至还互相“打架”。随着房地产业的飞速发展，相应法律法规的建设落后于实践，一些对规范市场行为和界定产权有重要作用的法律如物权法至今没有出台。不少法律法规仅限于头疼医头，脚疼医脚的作用，缺乏预见性。特别是现行的土地制度和住房制度没有使公众利益最大化，没有广泛地惠及普通老百姓，而是使政府及与其关系紧密的利益集团的利益最大化，这些制度某种程度上是在透支未来。

　　混乱低效的土地制度需要创新

　　大家都知道，房地产市场在最近十年有了天翻地覆的变化，但是，维持市场运行的主要制度还是1986年的那个《土地管理法》（虽然经过1988年和1998年的两次修改，但是本质没有改变）和1990年的那个《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》。当然还有数不清的朝令夕改的“《通知》、《意见》、《条例》和《暂行条例》”。这些短视的、被动的行政命令带来了极大的执行成本和社会资源浪费，还有低效率甚至无效率的结果。

　　现行的土地制度是复杂的、混乱的和低效的。不论是土地产权制度还是土地使用制度都亟待制度创新。原有的土地产权制度、使用制度最大的特点是使政府         

成为了最大的既得利益者，开发商也是既得利益集团之一。土地储备制度带来了明显的副作用，土地招拍挂出让制度在执行中变了味，两个制度相结合，产生了更大的消极后果。

　　土地储备制度在试行阶段就受到批评。不少有识之士都担心，政府完全垄断一级市场的土地供应会带来地价高涨，从而推动房价快速上涨。因为政府作为市场中占优势的参与者和最大的既得利益者，很可能追求利益最大化，人为抬高地价。即使政府没有牟利动机，也要求政府有较强的计划能力，否则，很难保证市场需要的足量的土地供应。包括青岛市在内的不少城市，政府为了抬高房价，故意实行土地“饥渴政策”，减少有效土地供应，让地价暴涨，更证明了当初的担心。推行土地储备制度最主要的成果是保障了政府对土地供应的高度垄断。在政府追求短期利益和与民争利的动机下，土地价格必然会抬高，最大的好处是增加了政府的收益，尽管这种收益是对未来的透支。

　　土地招拍挂出让制度也陷入困境。为了追求较高的土地收益，并使土地出让过程相对透明、公平，许多地方力推拍卖出让方式，短期内将地价大幅度甚至成倍地抬高。虽然有关部门一再否认房价高涨与土地价格上涨过快有关，但是在不少城市，部分区域拍卖时的楼面地价差不多达到当时的楼价，以致于政府自己都不好意思再采取拍卖方式了。不得已，政府又采取以前不太主张的招标方式，而这种方式，又带有附加条件，没法公开透明和标准化，杜绝不了人为因素的干扰，可能会产生新的私下交易和不公平。在一些二、三线城市，挂牌出让方式更可能流于形式，假挂牌，真协议的情况比比皆是。在目前情况下，虽然没有杜绝协议出让，但是大张旗鼓地回到协议时代是不可能的。

　　现在，土地招拍挂出让制度就象打了死结的毛线，难以解开：拍卖方式公开透明，但是由于土地供应者——政府和土地需求者——开发商都不能保证完全理性，不可避免地会大幅度抬高地价。政府在目前面临着这样的矛盾：一方面要实行最严格的土地管理政策；另一方面又要保障经济快速发展和快速城市化所需要的土地供应；为了执行最严格的土地管理政策，政府又不可能投放大量的土地进入市场去平抑地价；而招标和挂牌方式由于附加了非市场因素，将会破坏公平性。

　　从土地所有制看，土地二元公有制结构存在不少问题。我国的土地公有制是在特殊的历史环境和政治环境下创设的。 土地公有制形成的主要出发点是要保证社会公平，减少贫富差距，避免土地私有制下的土地集中以及由此产生的剥削和极大的贫富差距，而把土地的使用效率放在次要地位。但是，具有讽刺意味的是，实施了几十年土地公有制，结果发现，正是土地公有制，其公平性没有得到太多的体现，倒是为政府追求发展速度助了一臂之力。因为土地公有制可以给政府带来动员效率。试想，如果实行的是土地私有制，我们的土地征用制度无法保证快速发展所需要的建设用地，我国的工业化和城市化的速度可能也会大大降低。很难想象在私有制情况下，我们能够建设那么多的工厂、那么多的现代化住宅、大学园区和高速公路。所以土地公有制助长了中国极高的工业化和城市化速度，但是以牺牲农村和农民的利益为代价。在追求了宏观发展速度与效率的同时却牺牲了制度本身设定的公平目的。

　　土地公有制的实施条件应该与计划经济制度和这种制度的价值取向相一致。在计划经济时期，土地公有制在某种程度上还能保证相对公平。随着中国经济体制改革的推进，市场环境发生了深刻变化，现在实行的是社会主义市场经济，经济具有越来越多的市场经济特征。在市场经济环境下，以竞争和效率为特征的价值取向能否让土地公有制发挥它设定的作用，土地公有制还能否保持公平的价值取向是值得怀疑的，现实的状况也给出了否定的答案。现在土地市场、土地管理以及农村发展中产生的许多难以处理的矛盾和问题，相当程度上是由于二元土地公有制结构已经不适应新的经济社会环境带来的。

　　土地公有制的不公平现象在农村表现得更为明显，主要表现为土地征用制度与征用过程中的不公，这其中的根源又是国有与农村集体所有的权利不对等。在现有的征地制度中，地方政府和官员凭借不公平、不合理的土地法律与规章，以微小的成本获得了大量的土地储备，这些土地储备给地方政府带来滚滚财源。这滚滚财源的背后是农村和农民的利益受损。现有的征地制度能够堂而皇之地推行，与土地公有制不无关系。要不是城市土地国有制度的存在，地方政府以公共利益名义而行使的对农村土地的征用权就会小得多，使用的频率和范围也就会少得多。因为现实中地方政府动用征用权而征用的大量土地没有用于公共目的，而是垄断性储备起来，获取超额垄断利润，是一种牟利行为，这已经超越了政府本应有的职责范围，这是与民争利的行为。这种强买强卖的行为，对于农村和农民而言是很不公平的交易。

　　农村土地为农村集体所有，这种所有方式是一种产权非常不明晰的方式，在土地使用权、承包权以及卖地利益的分配过程中，严重受制于行政权力，掌握着管理权的村官实际上掌握着土地收益的分配权，在群众没有发言权而上级政府不加干涉的情况下，征地收益的分配肯定会向权力倾斜。产权不明晰的公有制加上不受制约的村官，这两者的结合就会将土地公有制的弊端最大限度地体现。“村官腐败”现象的普遍化就是最好的佐证。

　　由于经济环境的改变、制度安排的不公平和产权不明晰，二元土地公有制结构的制度目标与其实施效果背道而驰，已经到了变革和反思的时候了。