一、德国的住房政策和实践

（一）德国住房政策的法律基础

德国《民法》是住房政策的法律基础。它规定了居住权是公民权利的重要组成部分，保障公民的基本居住条件，是国家、政府职能的基本体现；明确了德联邦与各州政府在住房建设与住房保障方面的职责；还确定了住房财税金融政策、房屋租赁双方的权利义务等。此外，《建筑法》、《住宅促进法》、《节能法》以及各州政府制定的住房建设法规，对德国住房政策进行了拓展和补充。

（二）德国住房建设发展历程

德国的住房建设大体经历了三个阶段。一是工业革命到战前。随着工业化进程的深入，大量农村劳动力转移到城市成为产业工人。企业主从自己企业发展需要出发，开始建造房屋提供给工人居住。工业化带动城市化，于是一些人开始投资建造房屋，除自己居住外，把多余的房屋出租出去，形成了房屋租赁市场。1847年，住房合作社开始出现。合作社依靠社员入社资金，并从国家和银行获取一定的贷款建房出租给社员居住。二是战后到上个世纪90年代末。战后因战争毁坏，德国住房严重短缺。东德地区国家建造大量公房提供给国民居住。西德地区通过国家提供免息贷款促进住房合作社建造大量房屋；同时运用金融财税手段，鼓励私人购建房，推动私人投资商、企业主、机构投资者、房地产开发商建造房屋出租出售；政府还通过为投资商提供—定数量的免息贷款，建造社会福利房，低租金租给低收入者居住。两德统一后，联邦政府一方面将原东德地区原有公房优惠出售给居民，另一方面鼓励房屋投资商在前东德地区建房租售，缓解住房紧张的矛盾。这个时期德国抵押银行、互助储蓄银行等住房金融机构迅速发展，在推动住房建设中起到了积极的作用。三是本世纪初以来，随着人口增长缓慢，住房开始饱和，政府住房政策导向主要是在继续实施社会福利房政策的基础上，运用金融财税杠杆促进适应老年化、混合型、节能环保型住宅建设；同时，为多子女家庭购建房提供帮助，鼓励居民购建房向中心市区回归，支持旧房改造。

目前，全德住房投资结构为住房合作社开发的房屋占22％，早期大企业开发的房屋占3％，机构投资商开发的房屋占8％，私人房东自住及出租房占66％；48％的人拥有自己的住房，在市场租住房屋的占52％。

（三）几种有效的住房保障与促进模式

1、社会福利房。为解决低收入家庭的住房问题，德联邦及各州政府运用住房建设基金，实施社会福利房政策。房屋投资商在自有资金达到项目投资的15％以上时，可向政府申请免息或低息（利率仅0.5％）贷款，建造社会福利房。社会福利房建成后，必须定向出租给低收入家庭，房租标准由政府核定，一般为市场租金的一半水平。低收入家庭申请租住社会福利房的，必须符合一定的条件，经政府相关部门核批获准，与社会福利房经营商签约租房，依约缴付房租和营运费（水、电、气费及物管费），连续三个月不缴房租的，经营商有权终止合同。家庭特别困难、缴不起房租的，可以向政府申请住房补贴缴纳房租。承租社会福利房的家庭，每年要向政府相关部门进行家庭收入申报，经审核收入超过承租社会福利房标准水平的，要按市场租金标准向经营商交纳房租，其增加的部分房租，经营商要交给政府，用以补充住房建设基金。

2、住房合作社。住房合作社起初是产业工人的住房自助组织，后逐步发展成为全社会的住房互助组织。每个社员的入社资金，初期仅为100马克，现在则需1万欧元。合作社依靠社员入社资金，可获取国家等量资金的资助，并可争取银行等量的低息贷款。房屋建成后分配给社员租住，社员按照入社的先后顺序，排队租房。合作社所收房租，用以偿还贷款本息，组织房屋维修运营；有赢利时，需分配给入社股东。每个社员，既为租户，也为股东。经营好的合作社现在每年可获得4％-6％的分红。合作社是依照《合作社法》而设立的法人，发展初期是公益性质的组织，国家给予免税；后期住房需求缓解，所建房屋可以对外出售，演变成房屋开发商，若其所建房屋租给社员的比例低于90％时，要依法纳税。住房合作社在德国战后的前二三十年里，是解决住房需求的骨干力量。现在全德共有600多家住房合作社，且成立了合作社协会，共建有750万套住房。

3、住房互助储蓄信贷银行。德国住房金融十分发达，住房互助储蓄信贷银行（下简称住房银行）、抵押银行、各专业银行及投资公司、保险公司等均开展住房金融业务，其中住房银行在促进住房建设中最具特点，作用较大。住房银行是一种定向为储户购建房服务的互助“契约储蓄系统”。任何居民按照合同规定，连续几年（一般需要4－6年）存入一定数额的定期储蓄存款，存足一定金额时，即可取得住房贷款的权利，还本付息需要lO-15年。其存贷款利率是挂钩约定的，保持2.5个百分点的利差，一般存为1.5％、贷为4％，都低于市场利率，且独立于市场之外封闭运行。当贷款需求超过信贷资金来源时，则按存款时间先后顺序或按存款额度多少规定的顺序分配贷款，先存多存早贷。当社员购房时，政府按其每年储蓄额的一定比例支付补贴，低收入家庭还可以免征个人所得税。储户不需要贷款时，取款自由，银行除支付约定的利息外，还给付一定的利息回报。

二、有关启示

（一）加强住房保障法制建设，强化住房保障实施措施

在法律制度方面，不仅相关法律要涉及居民居住问题，还要有相对完整的住房法律体系，明确各级政府在解决居民住宅问题中的责任。在专门的负责机构方面，我国现有与各级房管部门合署的房改部门，其房改职能不断弱化，应转变职能，成为专门负责住房保障工作的常设机构。在资金投入方面，我国各市、县政府应建立稳定的住房保障基金。中央和省政府均应安排一定的预算拨款，再以地方公积金管理增值收益、直管公房经营收益以及社会捐赠资金为补充。应通过立法强制落实到位。

（二）充分运用市场和经济手段，实施住房保障机制

德国推动住房建设、实施住房保障，主要是通过运用金融财税等经济手段，充分发挥各市场主体的作用实现的。我们所访问的慕尼黑州，明确规定各房屋开发项目，必须承建一定比例的社会福利房，政府给予一定的低息或免息贷款和一定的税收优惠。房屋建成后，只租不卖，按照政府核定的租金标准，租给政府指定的低收入家庭，并负责日常的租赁管理工作。这样做的好处，一是政府投资按金融市场规则运作，可以逐年收回，提高资本运行效益；二是可以将低收入家庭分散在各住宅区居住，避免低收入群体集聚造成社会问题；三是可以发挥房屋投资经营商的市场经营优势，避免承租人依赖政府。四是可以促使房屋开发商对所开发的项目持久负责，增强项目开发的责任心。据此，我们可以借鉴上述办法，将政府建设廉租房的投资贷给开发商建造廉租房，并由其负责按规定经营。此外，在经济适用房建设中，可以将政府划拨用地与市场地价差额转为政府免息贷款，在开发商卖房时，将贷款转移到符合条件的经济适用房购买者头上，买房者在出售房屋时，须偿还贷款。这样既可以使政府经济适用房地价优惠量化，增加公共投资效益；又可以使申请者理性购房，减少申请人数量；还可以使经济适用房与商品房价格并轨，有利于建立一体化的房地产市场。

（三）扩大住房公积金参与面，充分发挥住房公积金管理中心（以下称“中心”）的住房互助功能

我国的“中心”与德国住房银行作用相近，我们应该借鉴他们的运行机制，在现有为职工住房消费存贷款服务的基础上，本着“存取自愿、贷款约定、规范运作、确保安全”的原则，向所有城市居民住房消费存贷款开放服务，按照住房贷款额度需求大小，设计若干种月存（还）款额度与存（还）款期限的住房消费金融产品。当某—储户选定某一种产品、逐月定额存款达到一定年限、且自有购房资金达到一定比例时，即可给予一定额度的贷款购房。存贷款利率保持一定的利差，以维持“中心”的运行成本，提取风险准备金。储户不需要贷款时，可以自由取回存款，“中心”给付一定的利率回报。

（四）大力发展住房租赁市场

发展住房租赁市场，对解决中低收入家庭住房问题，缓解购房需求压力，有积极的作用。因此，政府要大幅调低住房租赁税赋，调动投资者投资住房租赁经营的积极性；拟定法规，保障住房租赁双方的合法权益；多做工作，积极引导市民建立租房消费的理念。还可以探索在大中型企事业单位，尝试德国住房合作社的运行模式，多渠道解决住房问题。