中国本轮房地产宏观调控，是从央行2003年发布121号文件开始的，2005年国务院颁布了“国八条”，之后，七部委又发布了《关于做好稳定住房价格工作的意见》，在一年的执行中未见明显成效。2006年5月17日又颁布新的“国六条”及九部委的十五条实施意见。可以说，中国房地产的宏观调控，步步深入、细化、具体，有望使中国房地产市场逐步规范化和健康发展。

“国八条”出台的背景

自从1998年我国实施深化住房制度改革，实行货币化分配以来，房地产业得到了快速发展，一跃成为国民经济的支柱产业，并带动了钢铁、水泥、家电等相关行业的快速发展。但是，到2003年上半年，我国固定资产投资规模过大，钢铁、水泥、房地产投资规模过热现象明显，国家为了国民经济的稳定健康发展，避免出现大起大落，首先启动了金融政策。2003年6月至8月，中国人民银行和银监会先后颁布了121号文件和《指引》，后来又采用了“三停一整顿”的紧缩土地供应政策。2004年后，由于钢铁、水泥、房地产行业继续过热，中央才果断采取强硬的宏观调控政策。除采用行政手段外，2004年10月29日还运用市场化的加息政策，2005年3月又提高了住房的信贷利率，突出了对房地产价格的重点调控。

到2004年下半年，投资过热现象明显得到控制，但商品房价格仍然继续攀升。由于商品房价格过快增长，导致了我国房地产界的五大争论“热点”。一是房价过快升高是好事，还是坏事？对人民生活和经济稳定发展产生哪些影响？是否是“泡沫”的显现;二是商品房的预售制度。中国人民银行的报告提出，预售房是导致房地产炒作和投诉增多的主要原因，那么还应不应该保留;三是不少专家认为，房地产行业是暴利行业，是导致房价过快上升的主因，是否应予以调控;四是住房信贷的首付，是否要提高额度，以限制信贷规模过大;五是现实中“经济适用房”的运作模式存在许多弊端，是取消、保留、还是改革？许多业界人士和专家站在不同的立场，从不同角度参与了讨论，并阐述了各自的观点。

在这种大背景下，为了抑制房价无节制的升高，2005年5月中央颁布了“国八条”和“七部委意见”。可以说，“国八条”和“七部委意见”是改革开放以来，中央对房地产业实行的最严厉的调控政策。从税收、金融，到土地、住房管理，可以说是实行全方位的监查和管理。

“国八条”执行的效果

“国八条”和“七部委意见”出台后，从总体上讲，房地产投资增长和房价上涨过快的势头得到初步抑制。一些城市的商品房价格一度明显回落，如上海;但房地产业中的一些问题尚未根本解决，更多的城市房价仍在继续升高。

2006年5月11日，为庆祝“国八条”出台一周年和针对商品房只升不落的现状，中国政策科学研究会和《楼市》联合在北京召开专家研讨会。

会上有人认为房价上涨的根本原因在于地价上涨，而地价上涨则是因为实行土地招拍挂制度。

我认为，把房价过快增长都归咎于土地的招拍挂是不公正的，也是不符合实际的，房价过快升高的因素有四个方面:一是投资（投机）购房比例过大，拉动了房价上升;二是住房结构不合理，高档房多，普通住房少;三是开发商追求暴力借机推动房价上扬;四是信贷规模过大，增加了潜在需求，助长了房价上涨，并推动了超前需求。在市场经济条件下，土地作为基本的生产要素，实行招拍挂制度是符合市场规律的，这并非是引起房价上涨的根本原因。

土地实行招拍挂，有利于市场的公开、公正、公平竞争，并可以杜绝“权钱”交易，有利于制约腐败和“寻租”行为。土地实行招拍挂之后，地价确实有所上升（“天价”只是个别现象），但这并不意味房价必然上涨，因为地价在商品房价格构成中仅占20～30%。成本价与销售价之间，还有很大的利润空间，如果开发商不是追求暴利，是可以自行消化的。即使开发商的土地是通过协议以低价取得，其售价亦会随市场变动，而不会低价出售，这是基本常识。

我国是一个人地矛盾十分突出的国家，人多地少是基本国情，而土地又属于稀缺的不可再生资源，随着经济的发展，土地价格有所上升是必然趋势。至于土地使用制度是否需要改革，暂且不说，我过去曾提出“三个归并”的建议。但就目前国情看，不能指望大幅增加土地供给来解决房价上涨问题。有人认为，土地供应太少导致房屋供应不足，从而加大供需矛盾，拉动房价上涨。这种说法也是不符合实际的，不少城市还有大量的土地闲置，土地利用率并不高。随着城镇化的加快，城市现代化的建设，可开发利用的土地资源会越来越少，土地不应该敞开上市，也不可能敞开上市，必须保证长远的可持续发展，这是全体国民利益的总体要求。

难道真的是房屋供不应求吗？2005年底，我国商品房空置面积已达1.3亿平方米，北京的既有住房面积也已经很大，空置房产资源也很突出，北京新增的土地供应也很充足，但为什么还会显示供不应求的局面呢？归根结底还是土地使用结构问题，是住房建设结构不合理，因为大量土地用于建造高档房和别墅，小户型的普通住宅面积很少，导致住房套数减少;同时，投资购房和投机炒作过多，有人购买多套房产，占用大量土地资源，造成其他需求住房人无房可买，会找不到合适的房源。所以，大量增加土地供应不现实，也没有必要。即使增加土地供应，不解决土地与房屋的管理问题，同样于事无补。

“国八条”和“七部委意见”出台一年来，为什么效果不明显？笔者认为，一是地方城市政府经济利益关系，执行得不得力;二是个别开发商有意炒作，制造紧张空气，轰抬房价;三是税收、金融、土地、房屋管理不到位，即“四不到位”。四不到位是主要根源。

一是土地管理不到位，尤其是对土地使用方向管理不到位。从现实情况看，不少地方土地拍卖出去之后，主管部门就很少问津，似乎土地管理就是卖地。如有的城市批出去的“经济适用房”用地，已出现改建高档商品房的案例屡见不鲜。土地管理不仅仅是拍卖，还应延伸到用途、方向的全程管理。在土地供应有限的情况下，必须充分有效地利用土地，限制高档房建设并落到实处。要使有限的土地资源建造更多的普通住房、小户型住房，以增加工薪阶层能买得起的住房供应。

二是税收政策执行不到位。虽然“国八条”和“七部委意见”对房地产税收有明确规定，但实际落实并不理想。如果认真执行对个人购房征收营业税、个人所得税和房产税的相关规定，那么对投资和投机购房者必然能得到有效控制，降低房产需求总量，从而挤出过旺需求，保证真实需求，控制房价上涨态势，但事实并非如此。

三是信贷政策执行不到位。对开发贷款自有资金的限制，政府早有相关规定。但在实践中，50%以上的案例没有严格执行此标准。有规定不执行，不仅让政策没起到相应作用。而且还让政策的权威和信誉度降低。因此，严格执行住房信贷政策、减少违规操作，是降低金融风险和减少套用金融信贷数额的有效手段，对稳定房价也会起到一定作用，尤其是信贷政策管理，使《121》号文件和《指引》到位是关键所在。

四是住房建设管理不到位。住房管理不到位，最明显的是“对经济适用房”管理不到位。购买经济适用房的人很多不符合购买条件，不少“经济适用房”被有钱人和外地人购走，违背了政策的初衷，这等于“杀贫济富”。

应当指出:住房建设与销售的管理是解决住房建设结构不合理的重要手段，不能在开发商得到土地后，想建什么样的房就建什么样的房，管理部门放弃监督和管理，中央三令五申要控制高档房建设，为什么得不到控制？其根本原因是住房建设、销售管理不到位，再好的政策无人执行也是枉然。

作者系中国社科院研究员、中国城市经济学会副会长